De Raad van State (afdeling bestuursrechtspraak) mocht zich buigen over een tussentijdse beëindiging door een gemeente van een schuldhulptraject. Het College van B&W had A toegelaten tot de schuldhulpverlening, en had aan dit besluit zoals gebruikelijk diverse verplichtingen verbonden. B&W hebben nadien A meermaals gewezen op de verplichtingen, en het traject verlengd om haar een extra kans te geven. Eén van de verplichtingen was een maximale inspanning om de afloscapaciteit zo hoog mogelijk te laten zijn. A had niet alleen slechts 10 uur per week gewerkt, maar die deeltijdbaan ook nog eens opgezegd. Het College mocht bij niet-nakoming van die verplichting de schuldhulp beëindigen, want die sanctie was niet onevenredig.
De bestuursrechtelijke procedure
Dat de hoogste bestuursrechter zich uitlaat over de schuldhulpverlening op grond van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (WGS) komt niet zo vaak voor. De bestuursrechtelijke procedure die daaraan voorafgaat is door de bezwaarfase net een stap langer dan wat we bij een tussentijdse beëindiging in de Wsnp gewend zijn. Het is aardig om beide regimes in een casus als deze te vergelijken. Bij besluit van 13 april 2021 heeft het college van B&W van de gemeente Barneveld het minnelijke schuldhulpverleningstraject van A beëindigd. Bij besluit van 17 september 2021 heeft het college het daartegen door A gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 2 augustus 2022 heeft de rechtbank Gelderland het daartegen ingestelde beroep ongegrond verklaard. Tegen deze uitspraak heeft A hoger beroep bij de Raad van State ingesteld. De Afdeling Bestuursrechtspraak heeft de zaak op zitting behandeld op 27 februari 2023, waar A vertegenwoordigd door een advocaat is verschenen.
De verplichtingen in het schuldhulpverleningstraject
A heeft op 26 september 2019 een aanvraag gedaan om op grond van de WGS en de gemeentelijke beleidsregels toegelaten te worden tot de schuldhulpverlening. Bij besluit van 2 oktober 2019 heeft het college A toegelaten. Het college heeft aan dit besluit diverse verplichtingen verbonden waaraan zij zich moet houden, gebaseerd op de artikelen 6 en 7 WGS (inlichtingen- en medewerkingsplicht). Bij brief van 6 februari 2020 heeft het college A (wederom) gewezen op deze verplichtingen. Eén van die verplichtingen is dat zij een maximale inspanning levert om de afloscapaciteit zo hoog mogelijk te laten zijn. Dat betekent dat zij haar best moet doen om werk te vinden voor minimaal 36 uur per week. Zij moet daarvoor één sollicitatie per week doen en het bewijs hiervan bij het college aanleveren – eenzelfde situatie, zij het op maandbasis, als in de Wsnp geldt jegens de bewindvoerder. Via brieven heeft het college haar erop gewezen dat zij de inspanningsverplichting niet is nagekomen. Ook heeft het college gewezen op de gevolgen van het niet-nakomen van de aan de schuldhulpverlening verbonden verplichtingen, namelijk het beëindigen van de schuldhulpverlening. Bij besluit heeft het college de schuldhulp met zes maanden verlengd, omdat A zich niet aan de verplichtingen heeft gehouden. Het college heeft A daarmee in de gelegenheid gesteld het traject alsnog met goed gevolg te laten afronden. Bij het besluit van 13 april 2021, na bezwaar gehandhaafd bij het besluit van 17 september 2021, heeft het college de schuldhulp uiteindelijk beëindigd omdat A niet heeft voldaan aan de voorwaarden en verplichtingen die aan het schuldhulpverleningstraject waren verbonden.
Beroep na bezwaar; uitspraak rechtbank
De rechtbank heeft overwogen dat A niet heeft weersproken dat zij diverse verplichtingen die verbonden waren aan haar schuldhulpverleningstraject niet is nagekomen. Het college heeft A geïnformeerd dat van haar werd verwacht dat zij minstens eenmaal per week zou solliciteren en dat haar arbeidscapaciteit 36 uur per week bedroeg. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat A haar contract voor 10 uur per week heeft opgezegd. Zij heeft daardoor niet genoeg uren gewerkt om aan haar arbeidscapaciteit van 36 uur per week te komen. Verder heeft de rechtbank vastgesteld dat door de opzegging een loonvordering is ontstaan van € 615,57, en dat A in de periode december 2020 tot en met maart 2021 (vier maanden lang) geen enkele sollicitatie heeft verricht terwijl zij wist dat zij niet voldeed aan haar arbeidscapaciteit. De rechtbank heeft geoordeeld dat A hiermee de medewerkingsplicht heeft geschonden.
Arbeidsverplichting en zorgtaak combineren
De rechtbank heeft verder overwogen dat alhoewel voorstelbaar is dat werken in de zorg aan het begin van de coronapandemie zwaar is geweest, dit onvoldoende is om aan te nemen dat A door dit zware werk niet aan haar arbeidscapaciteit kon voldoen. Zij heeft niet onderbouwd hoe de zorg voor haar kinderen en het zware werk tijdens de pandemie haar arbeidscapaciteit hebben doen verminderen, op welke wijze en tot in hoeverre deze capaciteit zou zijn verminderd. Daar komt volgens de rechtbank bij dat het college alternatieven heeft geboden door haar de mogelijkheid te bieden schoonmaakwerk te doen. Verder heeft A niet bij het college aangegeven dat het werken in de zorg te zwaar voor haar was. Volgens de rechtbank kan het betoog van A dat het college een actievere rol had moeten spelen, niet worden gevolgd. Het college heeft A meermaals op haar verplichtingen gewezen, haar meerdere kansen geboden om verbetering aan te brengen en om die reden het schuldhulptraject met zes maanden verlengd. De rechtbank heeft geoordeeld dat het college niet onvoldoende inspanning heeft geleverd om het schuldhulptraject tot een goed einde te brengen. Het college kon daarom het WGS-traject beëindigen en dat is niet onevenredig geweest. Daarbij heeft de rechtbank van belang geacht dat aan A meerdere kansen zijn geboden waarvan zij geen gebruik heeft gemaakt. Op zich is deze onevenredigheidstoets wel een heldere maatstaf die in de Wsnp niet zo expliciet wordt gehanteerd: staat de sanctie van tussentijdse beëindiging in verhouding tot de aard (ernst, frequentie) van de tekortkomingen ? Kunnen de gedragingen de sanctie dragen ?
Argumenten in hoger beroep
A is het niet eens met de uitspraak en voert aan dat zij er alles aan heeft gedaan om de verplichtingen die verbonden zijn aan haar schuldhulpverleningstraject na te komen, maar dat zij daar door persoonlijke omstandigheden niet in is geslaagd. Zij werkte namelijk tijdens de coronapandemie in de zorg en had als alleenstaande ouder de zorg voor haar kinderen. Volgens A was het moeilijk om meer uren te werken omdat er veel onregelmatige diensten waren die zij niet vol kon houden. Zij betoogt ook dat het college ten onrechte niet zelf haar verplichtingen jegens het college heeft verminderd. Hierbij wijst zij er op dat als de Wsnp zou zijn gevolgd, de rechter-commissaris had kunnen worden verzocht om (bij beschikking) de aan de schuldhulp (bedoeld zal zijn: schuldsanering) verbonden verplichtingen voor haar te verminderen. In dit minnelijke schuldhulpverleningstraject is het college aan zet om over een eventueel verzoek te oordelen, waardoor onafhankelijke toetsing en controle in haar geval niet heeft plaatsgevonden. Dit is op zich wel een interessant systeemargument: de gemeente als hulpverlener en tegelijkertijd als besluitvormend orgaan. Ondanks dat het op de weg van haarzelf ligt om verantwoordelijkheid te nemen voor haar eigen traject, had het college volgens A de lastige periode moeten onderkennen en haar extra hulp en ruimte moeten bieden. Het zijn discussies die we ook herkennen in de Wsnp. Maar waarbij de rol van de (gemeentelijk) schuldhulpverlener natuurlijk wel wat anders is dan die van de Wsnp-bewindvoerder, die nu eenmaal wettelijk toezichthouder is en meer op afstand staat van de betrokken debiteur.
Geen hardheidsclausule
De gronden die A in hoger beroep heeft aangevoerd zijn volgens de Raad van State grotendeels een herhaling van wat zij eerder heeft aangevoerd. De rechtbank is gemotiveerd op die gronden ingegaan. A heeft geen redenen aangevoerd waarom de gemotiveerde beoordeling van die gronden onjuist of onvolledig zou zijn. De Afdeling kan zich vinden in het oordeel van de rechtbank en in de onderbouwende overwegingen. Kennelijk was er, de uitspraak van de Raad van State lezend, ook geen situatie – of daar nu door A expliciet een beroep op was gedaan of niet – die aanleiding kon geven voor (ambtshalve) toepassing van de hardheidsclausule. Die hardheidsclausule bestaat niet alleen bij de toelating tot de Wsnp maar is ook in de gemeentelijke beleidsregels gangbaar, en heeft dan betrekking op het gehele WGS-traject. Een college van B&W kan immers in zeer bijzondere gevallen gemotiveerd afwijken van de bepalingen in de beleidsregels, indien onverkorte toepassing daarvan aanleiding geeft of zou leiden tot disproportionele onredelijkheid of onbillijkheid. Ook hier dus een onevenredigheidsmaatstaf, waarbij het opvalt dat de invulling van de arbeidsverplichting binnen de schuldhulp in feite net zo streng is als in de Wsnp en in paragraaf 3.5 van de Recofa-richtlijnen. De regels zijn daar bekend: de schuldenaar die een dienstverband heeft, spant zich tot het uiterste in om dat dienstverband te behouden; een schuldenaar zonder voltijds dienstverband heeft een sollicitatieplicht, ook als kinderen onder de vier jaar tot het gezin van de schuldenaar behoren, tenzij de rechter-commissaris hiervoor een ontheffing heeft gegeven; de schuldenaar solliciteert 4 maal per maand schriftelijk naar een voltijds dienstverband, dat wil zeggen werk gedurende tenminste 36 uur per week, enzovoorts. Het opzeggen van een part-time baan en vier maanden in het geheel niet solliciteren en het niet benutten van een geboden extra kans past niet in dit regime, niet binnen de Wsnp en niet binnen de WGS. Het hoger beroep is ongegrond en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State bevestigt de aangevallen uitspraak.
Bron: Raad van State (afdeling bestuursrechtspraak) 8 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:928
* Mr. dr. G.H. Lankhorst is beleidsadviseur bij de Directie Rechtsbestel van het
Ministerie van Veiligheid en Justitie. Daarnaast is hij redactielid van het
Tijdschrift Schuldsanering en doceert en examineert Geert Lankhorst
in de Leergang Wsnp van OSR Juridische Opleidingen.