Kabinetsaanpak misstanden in de incassomarkt en opbouw incassoregister
Schulden en incasso zijn twee kanten van dezelfde medaille. Wie de misstanden in de incassopraktijk aanpakt bestrijdt tegelijk ook de groeiende schuldenproblematiek. Maar wat is incasso eigenlijk ? Incassowerkzaamheden of incassobureaus zijn een niet afgebakend fenomeen, want niet gedefinieerd in wetgeving. Aan het mogen uitvoeren van incassowerkzaamheden zijn geen regels, en dus ook geen wettelijke kwaliteitseisen verbonden. Ook aan het incassobureau zelf worden geen eisen gesteld. Het is op zich een vrije markt, maar weer wel met een prijsregulering. De Minister voor Rechtsbescherming wil misstanden in de incassomarkt effectiever bestrijden, zoals het regeerakkoord van najaar 2017 al beoogde, en heeft op 8 februari 2019 een aantal maatregelen aangekondigd die voortvloeien uit de door het kabinet vastgestelde “Brede Schuldenaanpak” (Kamerstuk 24 515, nrs. 431 en 465).
Welke regulering is er wel ?
Er is enige prijsregulering. De Wet normering buitengerechtelijke incassokosten (de WIK) geeft regels voor de hoogte van buitengerechtelijke incassokosten en de wijze waarop deze in rekening kunnen worden gebracht. Deze regels gelden voor de incasso van een vordering, ongeacht of de schuldeiser deze zelf incasseert of daarvoor een incassobureau inschakelt. Incassowerkzaamheden door incassobureaus zijn dus geen gereglementeerde werkzaamheden, zij het dat ze wel moeten worden uitgevoerd binnen de wettelijke kaders, zoals de Wet handhaving consumentenbescherming, de WIK, het Besluit vergoeding voor buitengerechtelijke incassokosten (het BIK), het Burgerlijk Wetboek en de Wet op het financieel toezicht. Gerechtsdeurwaarders en advocaten die ook incassowerkzaamheden uitvoeren zijn wel gebonden aan specifieke wettelijke kaders voor de uitvoering van hun werkzaamheden en daarbij onderworpen aan tuchtrecht.
Misstanden in de incassomarkt effectiever bestrijden
De Minister schetst in zijn brief aan de Tweede Kamer van 8 februari 2019 (Kamerstuk 24 515, nr. 465 een aantal praktische actielijnen voor de komende periode zoals: – het opzetten en inrichten van een incassoregister; – het opstellen van eisen waaraan incassobureaus en opkopers van vorderingen moeten voldoen, willen ze actief kunnen worden in de incassomarkt; – het opzetten van een systeem van toezicht en handhaving bij het niet-naleven van de wettelijke vereisten; – het tegengaan van negatieve aspecten van verkoop van vorderingen; – het ongewenste verdienmodel bij de cumulatie van termijnvorderingen tegengaan; – het verder uitwerken van een motie over de verkoop van vorderingen en – enkele korte-termijn-maatregelen om vooruitlopend op wetgevende maatregelen misstanden aan te pakken.
Uitgangspunten
Maatschappelijk verantwoorde incasso betekent dat incasserende partijen zich tenminste houden aan de geldende wet- en regelgeving, waarbij zowel de belangen van de schuldeiser als schuldenaar worden behartigd, aldus de Minister. Bij het incasseren van openstaande vorderingen worden – als het goed is – geen onnodige kosten gemaakt, wordt een persoonsgerichte aanpak gehanteerd en worden schuldenaren niet onnodig onder druk gezet. Incassobureaus moeten schuldenaren zorgvuldig en in begrijpelijke taal informeren en schuldenaren moeten weten wat hun rechten en plichten zijn. Schulden moeten natuurlijk in principe betaald worden. Het kabinet erkent de betekenis van incassobureaus bij het incasseren van openstaande vorderingen. Schuldeisers hebben behoefte aan een goed werkend en niet al te duur incassotraject bij wanbetaling. Maar het mag niet zo zijn dat incassobureaus schuldenaren (nog) verder in de schulden brengen, bijvoorbeeld door het incasseren van te hoge kosten, en de problematische situatie verslechteren. Naast incassobureaus voeren ook gerechtsdeurwaarders en advocaten incassowerkzaamheden uit. Indien blijkt dat voor deze beroepsgroepen reeds vergelijkbare regelgeving is ter voorkoming van misstanden, kan het gerechtvaardigd zijn dat een uitzondering voor deze beroepsgroepen wordt gemaakt. Publiekrechtelijke normen en handhavingsmogelijkheden zullen een essentieel onderdeel van de aanpak van de problemen vormen, zodat helder is wat wel en niet mag en bij niet naleving effectief kan worden opgetreden.
Het incassoregister
Nieuw is dat er voor incassobureaus en opkopers van vorderingen een verplichte registratie komt in een incassoregister voor het mogen uitvoeren van incassowerkzaamheden met betrekking tot vorderingen op natuurlijke personen.
Inschrijving in het register wordt een voorwaarde om te mogen opereren als incassobureau. Alleen als aan eisen, die onder meer betrekking hebben op de kwaliteit van het uit te voeren werk en de uitoefening van het bedrijf en de professionele omgang met schuldenaren, wordt voldaan, krijgt een partij toestemming om zich op de incassomarkt te begeven. Die eisen worden nader opgesteld in overleg met professionals in en rond de incassomarkt. Een zo sluitend mogelijk systeem is wenselijk waarbij er geen ruimte bestaat voor partijen om zich te onttrekken aan de verplichting om ingeschreven te staan in het register. Dit vraagt om een goede toezichtstructuur. Bij de verdere uitwerking wordt bij bestaande registers gekeken hoe het toezicht daar is vormgegeven. Bij het inrichten van het register en het toezicht gaat ook aandacht uit naar de partijen die zich, tegen de regel in, niet hebben ingeschreven en wel incassowerkzaamheden uitvoeren die onder de werking van het register vallen. Zij moeten zich niet kunnen onttrekken aan de wet- en regelgeving en moeten daarom aan sanctionering kunnen worden onderworpen.
Ontwikkeling van het incassoregister
Er komen verschillende sanctiemogelijkheden, waaronder het kunnen opleggen van een boete en het schrappen van de registratie. Na inschrijving kunnen bij geconstateerde niet-naleving van de gestelde eisen sancties worden opgelegd.
De beheerder van het register zal met openbaar gezag zijn belast. Waar het register het beste kan worden ondergebracht wordt nog nader bezien. Relevante criteria bij het beleggen van het register zijn bestaande deskundigheid en de wens om het beheer en de besluitvorming rondom de in te schrijven en ingeschreven bureaus onafhankelijk te organiseren. Er zijn diverse bestuursorganen die vergelijkbare registers beheren en wellicht is het mogelijk het register en het toezicht daar onder te brengen. Voor de structurele kosten geldt het kabinetsbeleid dat de markt zelf de kosten draagt van publieke voorzieningen die zien op bevordering van hun kwaliteit en het toezicht daarop. De voorstellen omtrent het register hebben consequenties voor marktpartijen. Het kader en toezicht worden beperkt tot hetgeen nodig is om de geconstateerde misstanden aan te pakken. De Minister gaat uit van inwerkingtreding van de wet medio 2021. Om het register te realiseren is wetgeving nodig. Het streven is om rond de zomer van 2019 een wetsvoorstel in consultatie te laten gaan.
Het minimumtarief aan incassokosten
De maximale incassokosten die in rekening mogen worden gebracht, worden op grond van de WIK en het BIK gehandhaafd. Op de vraag of het minimumtarief naar beneden kan worden bijgesteld vergde onderzoek naar de totstandkoming van en de keuze voor de hoogte van het huidige minimumtarief. Ook is het minimumtarief onderzocht in relatie tot de cumulatieregeling van artikel 6:96, lid 7 BW. De WIK geeft in het BW algemene regels voor de incasso van vorderingen door schuldeisers. Er is hierbij op grond van een algemene maatregel van bestuur sprake van een forfaitair systeem, waarbij alleen is bepaald welk bedrag in rekening mag worden gebracht voor het totaal aan incassohandelingen. Het systeem gaat ervanuit dat incassohandelingen worden verricht, maar laat aan de schuldeiser over welke handelingen het betreffen. Dat geeft de schuldeiser ruimte om per schuldenaar een zo effectief mogelijk incassotraject te volgen. Het Besluit normering buitengerechtelijke incassokosten (BIK) normeert en maximeert de incassokosten, door het abstraheren van de kosten van daadwerkelijk in individuele gevallen verrichte incassohandelingen. De vergoeding voor incassokosten wordt berekend als percentage van het verschuldigde bedrag, waarbij het percentage trapsgewijs lager wordt naarmate de vordering hoger wordt. Daarbij geldt een minimumbedrag van € 40 en een maximum van € 6.775 voor de vergoeding van incassokosten. Voor de hoogte van het minimumtarief is gekozen gezien het vroegere bedrag van € 37 in het rapport Voorwerk II, dat in de rechtspraktijk lange tijd als leidraad werd aanvaard als minimum. Met het bedrag van € 40 is het financieel mogelijk kleine vorderingen te innen, gegeven het beginsel dat schulden betaald moeten worden. Een verlaging van het minimum van € 40 mag niet op gespannen voet staan met inspanningen die gemoeid gaan met sociaal incasseren. De eisen die aan incasserende partijen via het register zullen worden gesteld en waarop ook zal worden toegezien, maken dat de bedrijfsvoering erop moet zijn ingericht verantwoord te kunnen incasseren, en daar zijn kosten aan verbonden. Sociaal incasseren vraagt immers om maatwerk en maatwerk kost tijd en mankracht. Het ligt dus volgens de bewindsman niet in de rede om het minimumbedrag naar beneden bij te stellen.
Naar een betere anti-cumulatieregeling
Naast een eventuele verlaging van het minimumbedrag is ook gekeken naar de regeling in artikel 6:96, zevende lid, BW. In bepaalde gevallen kan, wanneer de schuldenaar niet op tijd betaalt, sprake zijn van een cumulatie van incassokosten, bijvoorbeeld bij overeenkomsten met relatief kleine termijnbedragen. De wet bepaalt dat indien de debiteur voor meerdere opeisbare vorderingen kan worden aangemaand, dit in één (gebundelde) aanmaning moet plaatsvinden. De hoofdsommen worden dan voor de berekening van de kosten bij elkaar opgeteld. Wanneer na iedere niet betaalde termijn een afzonderlijke aanmaning wordt verstuurd mogen over elke termijn afzonderlijk incassokosten worden gerekend. Dat telt dan aardig op. Zo kan sprake zijn van een ongewenst verdienmodel waarvan de schuldenaar de dupe kan worden nu er in plaats van één keer, meerdere keren het minimumbedrag van € 40 aan incassokosten moet worden betaald. Daarom heeft de Minister besloten om deze regeling in het BW te gaan aanpassen ter voorkoming van een ongewenste cumulatie van termijnbetalingen. De Minister betrekt hierbij suggesties die zijn gedaan vanuit de rechtspraktijk. Zo is er gepleit voor een verplichting om alle openstaande termijnen samen te voegen voor de berekening van de incassokosten, ook in het geval dat er reeds een aanmaning is verstuurd. Ook is de introductie van een cumulatiestaffel gesuggereerd. Een andere voorgestelde oplossing betreft het maximeren van het bedrag aan incassokosten dat per consument per periode in rekening mag worden gebracht, bijvoorbeeld door een specifiek percentage te gebruiken.
Recht op terugkoop van vorderingen
De mogelijkheid voor een schuldenaar om door incassobureaus opgekochte vorderingen terug te kopen voor het bedrag waarvoor de vordering is overgenomen van de oorspronkelijke schuldeiser is een constructief idee bij het tegengaan van uitwassen in de incassomarkt. Er zijn ook vragen of het een proportioneel middel is. Voor een schuldenaar is het bij een opvolgende schuldeiser ingewikkeld om overzicht over zijn schulden te behouden, weet hij niet (meer) dat een vordering is verkocht of is hij zich niet van het bestaan van de vordering bewust totdat de opvolgende schuldeiser zich bij hem meldt. Kopende partijen hebben geen primaire verhouding met de schuldenaar en hebben van het innen van gekochte vorderingen vaak hun bedrijfsmodel gemaakt. De afstand tot de schuldenaar draagt ertoe bij dat zij met meer afstand en minder maatwerk vorderingen innen. Het aankopen van een vordering op consumenten wordt minder aantrekkelijk als een aanbod van de schuldenaar om de vordering tegen de koopprijs te voldoen moet worden geaccepteerd en de opkoper de vordering vervolgens niet tegen de oorspronkelijke waarde kan incasseren. Het verdienmodel is na invoering van een recht op terugkoop immers voor een groot deel weg. Indien ondernemingen de handel in consumentenvorderingen economisch minder interessant vinden, krijgen schuldenaren bij inning van de vorderingen vaker te maken met de eerste schuldeiser of een incassobureau dat de vordering uit naam van die schuldeiser int. Het is een verregaande stap om de markt de mogelijkheid te ontnemen om consumentenvorderingen op economische renderende wijze te verhandelen, waarbij het eigendomsrecht wordt beperkt: men mag nu eenmaal zijn vordering overdragen op een derde (cessie). En de gedragseffecten op debiteuren en crediteuren zijn onzeker, want als schuldenaren de vordering mogen voldoen tegen de prijs waarvoor deze is verkocht neemt per saldo het incassorisico voor schuldeisers toe. Dit kan wellicht leiden tot doorberekening van dit risico in de prijzen van hun producten en dienstverlening. De Minister gaat onderzoek doen naar die effecten en bericht daarover de Tweede Kamer nader in de zomer van 2019.
Varia
Inschrijving in het incassoregister wordt niet alleen verplicht voor incassobureaus die (als tussenpersoon) uit naam van een schuldeiser vorderingen innen, maar ook voor partijen die bedrijfsmatig vorderingen opkopen en daarvan zelf de inning ter hand nemen. Op die manier levert het incassoregister in de nabije toekomst een belangrijke bijdrage aan het wegnemen van problemen die zich bij de verkoop van vorderingen kunnen voordoen. Voor de inning van verkochte vorderingen worden bijzondere nader te formuleren inschrijvingseisen opgesteld. Aanvullende waarborgen zijn wellicht nodig voor de positie van de schuldenaar wiens vordering is verkocht, bijvoorbeeld in het civiele recht. Ook de toezichtstructuur in de incassomarkt moet zien op de eisen die worden gesteld aan de inning van verkochte consumentenvorderingen. De Minister gaat in overleg met toezichthouders op de incassomarkt om te bekijken op welke wijze meldingen door schuldenaren (en hun vertegenwoordigers) beter kunnen worden gedaan en hoe de herkenbaarheid van toezichthouders en hun meldpunten kan worden vergroot. Een toegankelijk meldpunt voor misstanden in de incassomarkt voor schuldenaren en hulporganisaties, helpt om toezichthouders hun werk te laten doen tegenover partijen die zich schuldig maken aan misstanden. De Minister wil ook inzetten op het maken van afspraken met schuldeisers en -coalities over de inzet van (bonafide) incassobureaus. De gedachte is dat schuldeisers zich behoorlijk hebben te gedragen richting schuldenaren en daar verantwoordelijkheid in hebben, ook waar het de inzet van door hen ingeschakelde hulppersonen zoals incassobureaus betreft. Die gedachte is in lijn met artikel 6:2 BW waarin is bepaald dat schuldeiser en schuldenaar verplicht zijn zich jegens elkaar te gedragen overeenkomstig de eisen van redelijkheid en billijkheid.
Bron: Brief Minister voor Rechtsbescherming aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, d.d. 8 februari 2019, TK 24515 Nr. 465